Российское государство тратит на полицию немало — около 10% федерального бюджета, что сопоставимо с другими странами. Но расходуются эти деньги неправильно, потому что неправильно устроена сама полиция. Она сверхцентрализована — это мешает нормально организовать работу и заставляет производить горы бумажной отчетности. И то и другое приводит к раздуванию штатов — сейчас в полиции служит почти миллион человек. За те же деньги Россия могла бы иметь более компактную и эффективную полицию. А полиция — более достойную зарплату.
Больше всего людей служат в униформированной полиции — порядка 350 тысяч. Это те, кого мы видим на улице — люди в форме, на которой написано «полиция». Вопреки киношным представлениям они редко ловят преступников (только «по горячему следу»). Их задача — обеспечивать общественную безопасность: пресекать хулиганство, регулировать дорожное движение, просто своим видом останавливать людей от совершения всяких глупостей.
Россия — одна из немногих стран, где униформированная полиция разделена на службы, каждая из которых теоретически занимается только одним делом. Это дорожно-патрульная служба (ДПС)— она следит за порядком на дорогах. Служба участковых уполномоченных и инспекторов по делам несовершеннолетних (УУП и ПДН) — они следят за порядком на вверенной им территории. Патрульно-постовая служба (ППС) — она следит за порядком на улицах и выезжает по вызовам. Дежурная часть — принимает у граждан сообщения о преступлениях. Вневедомственная охрана охраняет особо важные объекты, реагирует на срабатывание сигнализации (в ходе последней реформы ее передали Росгвардии, но как будет организована ее работа на практике, и как она теперь будет взаимодействовать с полицией, пока не ясно).
Такое разделение хорошо выглядит из Москвы, где в МВД есть главный начальник ППС, главный начальник УУП и так далее. В реальной жизни задачи этих служб все время пересекаются. То ППС бросают в помощь участковым, то участковых гонят патрулировать улицы. То вневедомственная охрана подменяет ППС, то ППС едет на срабатывание сигнализации, потому что они просто ближе. А то они все вместе отрабатывают операцию типа «Вихрь-антитеррор».
И это соответствует мировой практике. Во всем мире в городах (а у нас большинство населения живет в городах) полицейский в форме — универсальный солдат: сегодня он регулирует движение, завтра патрулирует улицу, послезавтра — ходит по домам и отрабатывает жалобы соседей друг на друга. Это в порядке вещей — закреплено и в инструкции, и в жизни.
Наше искусственное разделение не только усложняет управляемость: начальник вынужден все время идти против инструкции — навешивать на полицейских задачи, которые не входят в их обязанности. Куда важнее, что оно мешает взаимозаменяемости сотрудников. Все-таки участковый — это одна квалификация, он офицер, а патрульный — другая, он сержант или рядовой. А раз нет взаимозаменяемости, универсальности — мы вынуждены содержать одну из самых больших униформированных полиций в мире. То есть платим большему количеству полицейских, чем могли бы.
Еще одна невыгодная особенность нашей полиции — это ее милитаризация. Полиция унаследовала армейскую систему званий, которая ей мало подходит: армия решает гораздо более однородные задачи. Организация по военному образцу усложняет коммуникации, заставляет тратить время на ненужные процедуры типа ежедневных разводов, которые съедают до 10% рабочего времени.
Реформа полиции в России должна предусматривать переход к универсальности. Это, конечно, непростая задача, за один день не решишь — лет 15 потребуется.
Самая малочисленная часть полиции — это как раз те, кто ловят преступников и расследуют преступления. В англоязычных странах они называются detectives или investigators, а в России — оперативные уполномоченные. Они не носят формы, во многих странах для них вообще форма не предусмотрена. В России она есть, висит в шкафу на почетном месте, и надевают ее только по праздникам (как Глеб Жеглов в известном сериале — вместо пижамы). Оперативник работает с людьми, заводит среди них агентуру, поэтому светиться ему ни к чему.
В оперативных подразделениях в России служат порядка 100 тысяч человек. Это наша оценка, вообще, эта цифра, насколько известно, не публиковалась. Мы опрашивали следователей и знаем, что в работе на одного следователя приходится чуть больше одного оперативника. Следователей и дознавателей в полиции —порядка 70 тысяч, они могут ходить и в штатском, и в форме в зависимости от местных традиций.
В отделе полиции небольшого города оперативников будет не больше 10. Часть из них имеет специализацию: один работает по пропавшим без вести («потеряшкам» на жаргоне), пара человек — по экономической преступности («по линии БЭП»), пара человек — по наркотикам.
Бич оперативников — дикая бюрократизация. Конечно, это не только в России, во всем мире так: два дня работаем — день оформляем. Но у нас, похоже, выходит наоборот: день работаем — два оформляем.
Бюрократия не только отнимает у оперативников время, но и подчиняет себе их работу. Никто не проверит, как оперативник говорит с людьми, но вот оперативные дела начальник обязательно пролистает и посмотрит, что там подшито. Когда оперативник отчитывается только перед своим начальником, контроль может быть относительно неформальным, что и требуется для такой творческой и непростой работы. Но когда каждый день может нагрянуть проверка чуть ли не из Москвы, то приходится «прикрываться бумагами». Вообще, поскольку оценивается эта работа централизованно — по набору показателей, спущенному из Москвы, — оперативники вынуждены подгонять жизнь под эти показатели. То есть одни преступления (выгодные с точки зрения отчетности, например, тяжкие экономические или тяжкие насильственные) они будут активно расследовать, а другие (менее выгодные, например, мелкие мошенничества или мелкие же кражи) — задвигать. В этом суть так называемой «палочной системы»: быстро раскрыл правильное преступление — заработал хорошую «палку» в отчетности.
В целом выстраивание работы всех оперативных подразделений страны под одни принципы оценки – это совершенно порочная практика. Да, есть убийства и другие тяжкие преступления — они на особом контроле во все мире. Но в целом и практика работы, и ее результаты могут быть очень разными в разных местах. Наличие вертикали заставляет оперативников строить бумажную стену между собой и начальством. Начальство, кстати, параллельно теряет контакт с реальностью и начинает жить в бумажном мире. От этого надо постепенно избавляться, снижая мелочный контроль над оперативной работой, перенося реальную ответственность на начальников нижнего уровня.
Еще одна очень многочисленная часть полиции — штабы. Это обобщенное название для помощников, секретарей, аналитиков и т. д. при разных начальниках.
С одной стороны, их существование вполне оправданно: полицией нужно руководить круглосуточно, поэтому начальников там много. В типовом отделении полиции у начальника два-три заместителя — по полиции, по следствию и по всему остальному. У зама по полиции — еще два-четыре зама. Это не прихоть. Хоть кто-то из начальников должен быть на месте в любой момент. Чтобы выстроить нормальный график дежурств (при наличии и других обязанностей), шесть-девять человек — необходимый минимум. И всем восьми начальникам нужно вести документооборот, который к тому же превышает все разумные пределы из-за необходимости постоянно отчитываться наверх.
Значительная часть этого оборота еще и секретная: то, что во всем мире грифуется как служебная информация (опер поговорил с агентом), у нас охраняется как гостайна. А это требует дополнительных сотрудников (прошить, выдать-вернуть, отметить в специальном журнале и т. п.).
Главная претензия здесь даже не в том, что эти штабы многочисленны — не менее 200 тысяч (это вместе с начальниками, но исключая необходимый бэкофис — бухгалтеров, кадровиков и прочих), а в том, что сидят в них люди в погонах. То есть по своему статусу они ничем не отличаются от людей «земли» — оперативников, патрульных и т. д.
Этот статус дает право на многочисленные льготы, из которых реально большинство сотрудников пользуются одной — досрочной пенсией.
Если вы в 17 лет поступили в учебное заведение МВД (стаж пошел), а потом, например, дослужились до замначальника участковой службы, то в 37 лет — добро пожаловать на пенсию. Она по российским меркам хорошая — 20-30 тысяч рублей.
Недавно я разговаривал с бывшим полицейским, который долго служил в Чечне и на севере (там стаж идет быстрее). Ему 31 год, пенсия — 29 тысяч рублей, он женился, поступает в аспирантуру — жизнь только начинается. Поэтому немало бывших полицейских находят себя в бизнесе и на госслужбе.
Но одно дело, когда досрочную пенсию получают оперативники или патрульные (люди «земли»), которые 20 лет имели ненормированный рабочий день, плохие условия труда, временами рисковали жизнью. И другое — когда эту же пенсию получают сотрудники штабов — клерки, просидевшие те же 20 лет с восьми до 17 в конторе.
Отсюда — глубокая обида «земельных» на «штабных». Сейчас на одного человека «на земле» в полиции приходится примерно 0,5 начальника или штабного работника. Ясно, что необходимо одновременно сокращать количество таких сотрудников (за счет децентрализации полиции, информатизации и оптимизации документооборота, отказа от довоенных еще практик управления), а для оставшихся создавать специальные статусы гражданского сотрудника полиции — человека, который будет работать до честной пенсии в 55 или 60 лет.
На численность штабов и работу полиции в целом сильно влияет и то, что полиция у нас часто выполняет не свойственные ей функции. Лицензирование частных охранных предприятий, выдача разрешений на оружие, водительских прав, паспортов, контроль за легальным оборотом наркотиков, контроль качества продуктов, разрешений на торговлю и тому подобное. Если в начале списка — функции, которые кое-где в мире тоже являются полицейскими, то в конце — совсем уже для полиции экзотические.
Будучи занята контролем всего, полиция у нас не делает того, что должна бы делать — как это принято в развитых странах. Полиция сегодня в России реагирует на угрозу: она приедет, если вас пытаются убить (или, скорее, уже убили), обокрали, если шумят во дворе, пьют на детской площадке. Но в большей части мира полиция выполняет еще как минимум две функции — сервиса и расширенной превенции.
Сервис — это из того анекдотического примера про кошку, которая залезла на дерево: приедут и снимут. Сломался автомобиль на дороге — приедут и довезут до сервиса. Случилась авария — приехали два полицейских: один занимается оформлением — второй сразу берется организовывать движение. В час-пик собралась пробка — тут же появится регулировщик. Проходит массовое мероприятие — полиция расставляет указатели на ближайшие парковки, чтобы люди не бросали машины, где попало. Ничего этого наша полиция сейчас не делает.
Расширенная превенция— выявление групп риска и работа с ними. С трудными подростками, с пьющими, с наркозависимыми. В Швеции, например, полиция не только поможет «оступившемуся» трудоустроиться, но и пришлет ему билет на деревенский праздник на выходные. Чтоб не запил дома, а пошел туда, где сильно выпивать неудобно.
Конечно, если такую превенцию одним днем ввести в нынешней России, страшно представить, что выйдет. Но опыт Финляндии, где сейчас все хорошо, говорит, что ничего невозможного тут нет. Финны, будучи проблемной страной с алкоголизмом северного типа, с высокой агрессией, с высокой бытовой преступностью, со страшным уголовным законодательством, с репрессивной судебной системой, прошли этот путь примерно за 25 лет — от середины 1950-х до начала 1980-х.
Чтобы сделать полицию универсальной, избавить ее от ненужной бумажной работы, освободить от лишних функций, заставить выполнять необходимые функции, сократить штабы и поднять зарплату «на земле» — чтобы все это стало реальностью, полицию прежде всего надо децентрализовать. Не всю, конечно, — межрегиональные преступления, борьба с террором и организованной преступностью — подобные вещи должны остаться на федеральном уровне. Но за общественный порядок, регулирование движения, расследование большинства преступлений должны отвечать местные или региональные власти. Иначе просто не может быть в такой огромной стране, как Россия. Полицию Чукотки и Петербурга нельзя оценивать по одной шкале, в Москве и в Челябинске надо бороться совсем с разными наркотиками. И руководить всем из Москвы нельзя — какой смысл в том, что у всех российских участковых есть один общий начальник?
Сторонники централизации ссылаются на опыт СССР. Но в СССР на самом деле такой централизации не было. У советской милиции был понятный формат координации с местной властью. Прежде всего, начальника милиции эта местная власть — исполком — и назначала, а МВД только согласовывало (на практике — предлагало). Перед назначением начальника собеседовали в местном райкоме КПСС, он регулярно отчитывался перед бюро райкома. То есть и исполком, и райком могли давать ему официальные поручения.
Это позволяло начальнику милиции спорить в случае необходимости с министерским начальством. Например, звонят начальнику милиции из регионального главка МВД и говорят: «У тебя плохо с кражами на железной дороге». А тот: «Знаете, меня попросили все ресурсы бросить на трубный завод — вот решение райкома». И все. Это называлось «с учетом местных условий принято другое решение» — так начальник освобождался из «палочной» вертикали. А если главк давил, то первый секретарь райкома КПСС и руководитель главка МВД встречались у секретаря крайкома или обкома, чтобы решить вопрос.
До тех пор пока региональная и местная власть выключены из работы по охране общественного порядка и борьбы с преступностью, полиция лучше работать не станет. Полиций в такой большой стране должно быть много, и они должны быть разными.
